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Editorial

Laure Aumont

Einleitung

„Europe-Maghreb, l’autre élargissement“, titelte die französische Zeitung „Le Monde“ in ihrer Ausgabe vom 6. Dezember 2003 anlässlich des euro-mediterranen 5+5 Gipfels. Selbst wenn eine Erweiterung der EU um die Maghrebstaaten nicht auf der Tagesordnung steht, wirft jedoch die im Mai 2004 abgeschlossene Osterweiterung die Frage nach den Beziehungen der EU zu ihren neuen Nachbarn im Osten und im Süden auf. Am 11. März 2003 legte die Europäische Kommission die Mitteilung „Wider Europe – Neighbourhood: A new Framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours“ vor. Darin skizziert sie die Grundlinien einer neuen EU-Nachbarschaftspolitik und stellt damit einen neuen Aspekt der bereits im Jahr 1995 durch die Unterzeichnung des Barcelona-Abkommens entstandenen europäischen Mittelmeerpolitik (EMP) dar.

Die EMP zeichnet sich geographisch durch ihren umfassenden Ansatz aus: Sie behandelt den Mittelmeerraum als Ganzes und verwendet dabei ein breit angelegtes Sicherheitskonzept, das sowohl politische, als auch wirtschaftliche und kulturelle Aspekte einschließt. Jedoch bedeutet dieses umfassende Verständnis der Beziehungen Europas zu seinen südlichen Nachbarn nicht das Aussterben bilateraler Logiken: Nach wie vor spielen bilaterale Beziehungen eine bedeutsame Rolle im Mittelmeerraum. Zwar hat Frankreichs Einfluss im Nahen Osten abgenommen. Das Land bleibt aber dennoch einer der wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Partner der Maghreb-Staaten. Diese Sonderrolle Frankreichs scheint heute eine neue Resonanz erhalten zu haben. Trotz des Verzichts auf eine offizielle „politique arabe“ versucht Staatspräsident Jacques Chirac seit 2002, Frankreich verstärkt als privilegierten Partner des Maghrebraums zu profilieren.

Im folgenden geht es zunächst um eine kritische Übersicht über die EMP, ihre Entstehungsbedingungen und Ergebnisse. Zweitens wird der Frage nachgegangen, inwiefern  die neue EU-Nachbarschaftspolitik und die neue Sicherheitsstrategie der EU vom Dezember 2003 zu einer umfassenden Erneuerung der EMP führen können. Schließlich geht es um die aktuelle und künftige Rolle Frankreichs im Mittelmeerraum, wobei der Schwerpunkt auf der französischen Politik im Maghrebraum seit dem Beginn der zweiten Präsidentschaft von Jacques Chirac im Jahr 2002 liegt.

Die europäische Mittelmeerpolitik: große Herausforderungen, unbefriedigende Ergebnisse

Anfang der Neunzigerjahre wurde die These eines „Clash of civilisations“ (Huntington) stark diskutiert. Die Kluft zwischen den beiden Mittelmeerufern weckte zunehmende Befürchtungen auf Seiten der Europäer. Bereits vor dem 11. September 2001 wurde die „Mittelmeerbedrohung“ von den südlichen Ländern der EU – Frankreich, Italien, Spanien – als solche thematisiert. Diese wiesen auf die politische Instabilität, den wachsenden Einfluss des Islamismus, die unkontrollierte demographische Entwicklung sowie auf die Risiken im Zusammenhang mit illegaler Einwanderung hin. Daraus entstanden die ersten politischen Reaktionen wie etwa die gemeinsame spanisch-italienische Initiative von 1990 für eine Konferenz zur Sicherheit und Zusammenarbeit im Mittelmeerraum. Nachdem der Europäische Rat in Lissabon (Juni 1992), Korfu (Juni 1994) und Essen (Dezember 1994) die Grundlagen einer euro-mediterranen Zusammenarbeit geschaffen hatte, wurde auf der Konferenz vom 27./28. November 1995 in Barcelona die EMP durch die so genannte Erklärung von Barcelona ins Leben gerufen. So wurden die bislang unkoordinierten Initiativen in einem Gesamtkonzept, dem „Barcelona-Prozess“, zusammengeführt.

Die euro-mediterrane Partnerschaft bezieht sich heute auf elf Länder - Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, den Libanon, Malta, Marokko,  Syrien, Tunesien, die Türkei, Zypern – und die Palästinensische Autonomiebehörde. Seit der Stuttgarter Konferenz von 1999 verfügt Libyen über einen Beobachterstatus. In Stuttgart wurde beschlossen, dass Libyen - unter der Bedingung einer Übernahme des Barcelona-„Acquis“- die Vollmitgliedschaft im Barcelona-Prozess erhalten soll. Voraussetzung einer solchen Entwicklung ist in erster Linie die Öffnung der libyschen Wirtschaft und die politische Normalisierung des Landes. Die Perspektive eines libyschen Beitritts zum  Barcelona-Prozess hat um die Jahreswende 2003/2004 erhebliche Fortschritte gemacht. In der Kommissionsmitteilung zur EU-Nachbarschaftspolitik vom März 2003 wird die Beteiligung Libyens am Barcelona-Prozess als eines der künftigen Ziele der EMP bezeichnet. Vor dem Hintergrund der Aufhebung der UN-Sanktionen gegen Libyen im September 2003 hat sich zudem Präsident Prodi beim letzten „5+5 Gipfel“ im Dezember 2003 in Tunis für einen raschen EMP-Beitritt Libyens ausgesprochen.

Neben dem Barcelona-Prozess haben sich zwei informelle Gesprächsrunden entwickelt: der so genannte „5+5 Dialog“, der regelmäßige Treffen zwischen europäischen (Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal, Spanien) und nordafrikanischen Mittelmeerstaaten (Algerien, Libyen, Marokko, Mauretanien, Tunesien) in einem informellen Rahmen vorsieht, und das Mediterrane Forum, dessen elf Mitglieder (Ägypten, Algerien, Frankreich, Griechenland, Italien, Malta, Marokko, Portugal, Spanien, Tunesien,  die Türkei) regelmäßig auf Regierungsebene zusammen treffen, und das als Versuchslabor für den Barcelona-Prozess gilt.

Ausgangspunkt der europäischen Mittelmeerpolitik war die unter den Mitgliedstaaten verbreitete Überzeugung, dass die Instabilität in der Mittelmeerregion nur durch eine langfristige und möglichst breite Politik zu überwinden sei. Zu diesem Zweck wurde die Mittelmeerpolitik, nach dem Vorbild der Schlussakte von Helsinki von 1975, auf ein Drei-Körbe-Modell aufgebaut: die politische und sicherheitspolitische Zusammenarbeit, die wirtschaftliche und finanzielle Partnerschaft, die vor allem die Errichtung einer Euro-Mediterranen Freihandelszone durch bilaterale Assoziations- und Kooperationsabkommen bis zum Jahr 2010 anstrebt, und die kulturelle und gesellschaftliche Partnerschaft.

Der Barcelona-Prozess wird auf multi- sowie bilateraler Ebene umgesetzt. Die Umsetzung der Agenda fällt der Euro-Mediterranen Konferenz der Außenminister und dem Euro-Mediterranen Komitee für den Barcelona-Prozess (Euro-Med Komitee) zu. Beide unterstehen der Führung der Ratspräsidentschaft der EU. Das Komitee besteht aus  der aktuellen und der folgenden Ratspräsidentschaft, der Europäischen Kommission und dem Hohen Repräsentanten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Vertretern der jeweiligen Mittelmeerpartner. Das Euro-Med Komitee trifft vier bis sechs Mal im Jahr zusammen. Weitere Länder wie etwa Libyen und Mauretanien und die Arabische Liga können gelegentlich als Beobachter an den ministeriellen Treffen teilnehmen. Vertreter der USA hingegen werden nicht eingeladen. Neben dem multilateralen Rahmen hat die EU spezifische bilaterale Strukturen gestaltet. Die in den Sechziger- und Siebzigerjahren geschlossenen Kooperationsabkommen wurden zum großen Teil in den Neunzigerjahren durch Assoziationsabkommen ersetzt. Aufgrund ihres besonderen Beitrittskandidatenstatus hatten Malta, die Türkei und Zypern bereits in den Sechzigerjahren so genannte Assoziationsabkommen erster Generation geschlossen. Diese Abkommen sehen hauptsächlich die Errichtung WTO-kompatibler Freihandelsnormen über einen Zeitraum von zwölf Jahren und eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Bekämpfung illegaler Einwanderung vor. Die Operationalisierung der EMP wird schließlich von der Europäischen Kommission übernommen. Die Kommission ist für die gesamte Planung (DG Relex) und das Projektmanagement (DG Aidco) zuständig. Das Programm MEDA stellt das finanzielle Hauptinstrument der EU im Mittelmeerraum dar. Für den Zeitraum 2000-2006 verfügt MEDA II über 5,35 Mrd. Euro zur Umsetzung der Ziele der euro-mediterranen Partnerschaft.

Im Verhältnis zu den Herausforderungen der EMP erscheinen die Ergebnisse des Barcelona-Prozesses recht dünn. Die Destabilisierung der ganzen Region durch den Nahost-Konflikt, der stagnierende Demokratisierungsprozess in mehreren Staaten, die mangelhafte wirtschaftliche Entwicklung und das gegenseitige Misstrauen auf beiden Ufern sind Zeichen dafür, dass die Ziele der EMP längst nicht erreicht wurden. Regelmäßig wird der Barcelona-Prozess daher als bürokratische Blase bezeichnet. Soll man daraus schließen, dass die EMP sinnlos geworden ist?

Trotz offensichtlicher Misserfolge verbleibt die EMP die einzige Initiative, in deren Rahmen Israelis, Palästinenser und Syrer am selben Tisch sitzen. Die EMP beruht darüber hinaus auf einem äußerst modernen, extensiven Sicherheitskonzept, dessen Grundsätze nicht in Frage gestellt werden dürfen. Die Kritik, die an der EMP geübt wird, ist zugleich Ausgangspunkt für Reformen. Die Abkoppelung der Lösung des Nah-Ost-Konfliktes von der Stabilisierung des Gesamtmittelmeerraums scheint nicht länger aufrecht erhalten werden zu können. Eine glaubwürdige EMP sollte also diesen Konflikt, trotz amerikanischer Dominanz im östlichen Mittelmeerraum, einschließen und könnte so zu einem verstärkten europäischen Engagement für den Friedensprozess führen. Als Reaktion auf die mangelhafte Demokratisierung der Region fordern darüber hinaus viele Kritiker des Barcelona-Prozesses eine Bindung der finanziellen Hilfe an politische Bedingungen. Obwohl die Unterstützung der Verbreitung von Demokratie in der Region einen der drei Pfeiler der Erklärung von Barcelona bildet, leidet sie oft unter der Verbindung zwischen Stabilität und Diktatur. Schließlich bestehen Zweifel an der Kohärenz einer Politik, die zugleich die Errichtung einer Freihandelszone und eine strenge Regulierung der Einwanderung anstrebt.

Eine neue Europäische Mittelmeerpolitik?

Im März 2003 legte die Europäische Kommission eine Mitteilung zur neuen EU-Nachbarschaftspolitik mit dem Titel „Wider Europe – Neighbourhood: A new Framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours“ vor. Vor dem Hintergrund der Osterweiterung geht die Kommission von zwei Feststellungen aus: Erstens kann sich die EU nicht endlos erweitern und sollte daher ihre Grenzen bestimmen; zweitens sollte trotz der Festlegung dieser Grenzen der Eindruck vermieden werden, die EU ziehe in Europa neue Trennlinien. Die neue Nachbarschaftspolitik sollte sich in der Form eines „win-win game“ entwickeln. Die EU würde Sicherheit an ihren Grenzen und eine Verbreitung ihrer Grundwerte gewinnen, während ihre Nachbarn verstärkt an die EU gebunden würden und dadurch weitere Integrationsperspektiven erhielten. In seiner Rede vom  Dezember 2002 „A Wider Europe – A proximity as the key to stability“, fasste Kommissionspräsident Prodi die Zwecke der neuen EU-Nachbarschaftspolitik mit besonderer Prägnanz zusammen. Es gehe der EU darum, ihren Nachbarn „everything but the institutions“ zu bieten. Die kurz- und mittelfristige Umsetzung dieses Vorhabens, unter anderem durch eine verbesserte Koordinierung bestehender Förderprogramme, wird in der Mitteilung der Kommission vom Juli 2003  „Paving the Way for the New Neighbourhood Instrument“ geschildert.

Genauso bedeutsam für die weitere Entwicklung der EU-Außenpolitik ist die neue EU-Sicherheitsstrategie vom 12. Dezember 2003 mit dem Titel „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“. Die vom Hohen Vertreter der GASP, Javier Solana, erarbeitete Strategie enthält europäische Antworten auf die neuen asymmetrischen Bedrohungen. Sowohl die politische als auch die wirtschaftliche Stabilität der alten und neuen EU-Nachbarländer bildet einen zentralen Punkt der Strategie. Die wirtschaftliche Stagnation des Mittelmeerraums, soziale Unruhen und ungelöste Konflikte in der Region werden als Instabilitätsfaktoren genannt.

Inwiefern würden diese Dokumente eine veritable Neuausrichtung der EU-Außenpolitik insgesamt und insbesondere der EMP darstellen? Wie integriert sich die EMP in dieses Gesamtprojekt? Durch das einheitliche Nachbarschaftskonzept sieht die Kommission sowohl eine Verstärkung als auch eine Restrukturierung der EU-Außenpolitik gegenüber ihren Nachbarn vor. Die Ziele sind ambitioniert („everything but the institutions“) und würden eine rasche Koordinierung bestehender Instrumente erfordern. Durch die neue EU-Nachbarschaftspolitik geht die EMP in einem übergeordneten Konzept auf. Ziele dieses Konzepts sind der Aufbau eines gemeinsamen Binnenmarkts, eine gemeinsame Sicherheitspolitik gegen neue Bedrohungen wie etwa Terrorismus, illegale Einwanderung und Umweltfragen sowie regionale Kooperation und kultureller Austausch. Diese Ziele konvergieren mit denen der neuen EU-Sicherheitsstrategie.

Im Kern der neuen EU-Nachbarschaftspolitik steht jedoch ein Widerspruch. Obgleich sie die Bedeutung der Frage nach den europäischen Grenzen hervorhebt, werden in der Kommissionsmitteilung selbst keine EU-Grenzen festgelegt. Auf der Internetseite der Europäischen Kommission wird betont, dass die „Mitteilung zur Nachbarschaftspolitik die Bestimmung endgültiger EU-Grenzen nicht anstrebt“. Die Nachbarschaftspolitik bestimmt also nicht genau, wer die Nachbarn sind oder in Zukunft sein werden. Den Mittelmeerstaaten, deren Beitritt nicht in Frage kommt, wird derselbe politische Handlungsrahmen geboten wie Ländern, die als potenzielle Beitrittsstaaten gelten. Diese im Grundsätzlichen gleiche Behandlung von Ländern, deren europäisches Schicksal sehr unterschiedlich ist, stellt den Erfolg der von der EU angestrebten Transformationsprozesse in den Nachbarländern in Frage. Die allmähliche Übernahme politischer, rechtlicher und wirtschaftlicher Standards der EU durch die Nachbarn könnte zumindest in den osteuropäischen Staaten ohne Beitrittsmotivation schwierig zu erreichen sein.

Die Kommission versucht daher, zum bis dato erfolgreichsten Instrument der EU-Außenpolitik – der Beitrittsperspektive - eine Alternative zu bieten. Neben der Errichtung eines gemeinsamen Handlungsrahmens sollen so genannte „Aktionspläne“ von der EU und ihren Nachbarn bilateral erarbeitet werden. Während zumindest in der Durchführung bisheriger Assoziierungs- und Kooperationsabkommen eine Dominanz der EU herrschte, sollen diese Aktionspläne von beiden Partnern auf Augenhöhe ausgehandelt werden. Diese Differenzierung nach nationalen Besonderheiten stellt aber die Gesamtkohärenz der Nachbarschaftspolitik in Frage. Durch die Einführung bilateraler Verfahrensweisen in die neue Nachbarschaftspolitik verliert die überregionale Orientierung dieser Politik an Bedeutung.  

Französische Perspektiven: die Wiederbelebung bilateraler Beziehungen

Als notwendiger aber unvollendeter Handlungsrahmen lässt der Barcelona-Prozess bilateralen Initiativen einen gewissen Spielraum. Aus mehreren Gründen ist Frankreich in einer Sonderrolle in der Maghreb-Region. Die koloniale Vergangenheit hat Spuren im politischen sowie im wirtschaftlichen Bereich hinterlassen. So ist Frankreich heute der größte Handelspartner Algeriens, Marokkos und Tunesiens. Dies erklärt sich unter anderem durch die Suche nach günstigen Absatzmärkten sowie durch das Interesse an den Energieressourcen Algeriens. Eine drei Millionen Menschen starke nordafrikanische Gemeinschaft in Frankreich - und noch mehr potenzielle Einwanderer – sind weitere Gründe für enge politische Beziehungen. Das Aufrechterhalten der französischen Sprache in der Region durch ihre Einbindung in die so genannte „Frankophonie“ gehört darüber hinaus zu den wichtigsten Zielen der französischen auswärtigen Kulturpolitik. All diese Gründe sprechen für privilegierte Beziehungen Frankreichs zu den Maghrebstaaten. Eine Ausnahme davon bildet jedoch der Fall Libyen. Das Land, das keine koloniale Vergangenheit mit Frankreich teilt, unterhält seit 1989 angespannte Beziehungen mit dem französischen Staat. Die Unfähigkeit der beiden Länder, zu einer Lösung in der so genannten „DC-10 Affäre“ zu kommen, belastete über 15 Jahre das französisch-libysche Verhältnis. Obwohl Frankreich und Libyen Anfang Januar 2003 endlich zu einem Kompromiss über die Entschädigung der Opferfamilien des Terroranschlags kamen, blieb der französische Außenminister Dominique de Villepin Ende Dezember 2003 von den Verhandlungen zum Atomprogramm Libyens ausgeschlossen. Der Einflussraum Frankreichs in der Zone beschränkt sich also auf die ehemaligen Kolonien und Protektorate Algerien, Marokko und Tunesien.

Für die Wiederbelebung der unter François Mitterrand etwas vernachlässigten französischen Maghrebpolitik hat sich Staatspräsident Jacques Chirac bereits seit dem Anfang seiner ersten Amtzeit im Jahr 1995 engagiert. Dafür haben sich die guten Beziehungen des französischen Staatspräsidenten zu den Maghreb-Staatschefs Abdelaziz Boutheflika, Mohamed VI und Zine El Abidine Ben Ali als sehr nützlich erwiesen. Jedoch scheint Frankreich seit 2002 in der Maghreb-Politik einen neuen, kohärenteren Kurs eingegangen zu sein. Durch drei Staatsbesuche in Algerien (2.-4. März), Marokko (9.-11. Oktober) und Tunesien (3.-5. Dezember) hat Jacques Chirac im Jahr 2003 eine klare außenpolitische Offensive im Maghrebraum geführt. Insbesondere der Staatsbesuch in Algerien, der erste eines französischen Staatschefs seit der Unabhängigkeit des Landes im Jahr 1962, wurde zum Symbol der neuen französischen Maghrebpolitik. Im Kontext der Irakkrise und der französisch-amerikanischen Spannungen konnte Frankreich seinen Einfluss in der Region durch eine Intensivierung seiner bilateralen Beziehungen zu den Maghreb-Staaten verstärken. Darüber hinaus geht es Paris darum, die „Osteuropäisierung“ der EU durch ein engagierteres Auftreten im Mittelmeerraum zu relativieren. Völlig spannungsfrei ist die Algerienpolitik Frankreichs gleichwohl nicht: Während der Staatschef die lang erwartete Versöhnung zwischen den beiden Ländern zelebrierte und die wachsenden Investitionen französischer Unternehmen in Algerien hervorhob, forderten algerische Demonstranten eine flexiblere Visapolitik für die Einreise nach Frankreich.

Die Staatsbesuche Chiracs sowie die regelmäßigen Besuche seiner Minister im Maghreb verfolgen hauptsächlich bilaterale außenpolitische Zwecke, sei es das Aufrechterhalten des französischen diplomatischen Einflusses im Allgemeinen oder den Abschluss von Handelsabkommen im Besonderen. Wie werden sich diese verstärkten bilateralen Beziehungen in den europäischen Rahmen integrieren lassen? In der Erklärung von Algier vom 2. März 2003 beziehen sich die Präsidenten Chirac und Bouteflika ausdrücklich auf die Verstärkung der Solidarität zwischen den beiden Mittelmeerufern durch europäische Mechanismen. Die französische Maghrebpolitik definiert sich jedoch nicht als europäisch. Vielmehr scheint der Barcelona-Prozess ein Mittel für Frankreich zu sein, seine politische und wirtschaftliche Führungsposition in der Region gegenüber seinen europäischen Konkurrenten Italien und Spanien zu bestätigen. Der Staatsbesuch Chiracs in Tunesien, der zeitgleich mit dem 5+5 Gipfel Anfang Dezember 2003 stattfand, war ein deutlicher Ausdruck der französischen Machtposition innerhalb der europäischen Mittelmeerpolitik.

Bislang aber scheint Frankreich, trotz dieser Position, nicht in der Lage gewesen zu sein, eine globale Verbesserung der wirtschaftlichen und demokratischen Situation im Maghreb zu fördern. Fraglich ist sogar, ob bestimmte Grundlagen der französischen Maghrebpolitik, insbesondere die eindeutige Unterstützung bestehender Regime, mit den Zielen der EMP übereinstimmen. Frankreich steht also noch vor der Herausforderung, seine eigene Maghrebpolitik mit der EMP in Einklang zu bringen und sich als Triebkraft des Barcelona-Prozesses zu erweisen.  Während die neue EU-Nachbarschaftspolitik ursprünglich nur für die östlichen Nachbarn Weißrussland und Ukraine vorgesehen war, hat Frankreich ihre Erweiterung auf den Mittelmeerraum durchgesetzt. Ob dies als Zeichen für das weitere Engagement Frankreichs für die EMP gelten kann, ist offen.

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